地方政府可用于項目資本金的來源主要有哪些突出問題

,地方政府可用于項目資本金的來源主要有哪些突出問題

目前，地方政府可用于項目建設的資金來源主要包括：財政預算內投資、土地出讓金、上級轉移支付以及部分專項債務資金。

近年來，專項債券成為地方政府開展項目建設的重要資源來源，規模再創新高，從2015年的907億元增至2022年的3.65萬億元。今年經濟下行壓力較大，專項債成為促投資、穩增長、保大局的重要力量。但近年來，我國地方政府專項債券運用管理中始終存在好項目少、項目收益低于預期等突出問題。融資不足、融資難等新問題，不僅制約了政府投資對經濟增長的拉動作用，

一、今年以來我國地方政府專項債券基本情況

新增專項債規模創歷史新高。根據年初預算安排，今年新增專項債券規模3.65萬億元，與去年地方政府專項債券發行以來持平。

發布進度前所未有。截至6月末，全國新發專項債券3.41萬億元，占全年計劃發行總量的93.3%。發行基本以前所未有的速度完成（圖1）。

圖1 2022年上半年我國專項債發行進度

期限和利率都處于比較好的水平。總體來看，今年地方政府專項債券延續了近年來的改革成果。發行期限長，利率低，符合基礎設施建設項目的長期性。1-6月，地方政府專項債券平均發行期限為16.11年，較2021年同期增加3.43年；平均利率為3.14%，較2021年同期下降11個基點（圖2）。

圖2 上半年地方政府專項債券平均利率及發行期限

地域分布和使用總體合理。從全國來看，上半年專項債發行量排名前六的分別是廣東、山東、北京、浙江、河南、四川等經濟大省，其中60%用于基礎設施建設，普遍與經濟發展水平有關。，與財力高度相關，體現了效率和安全的雙重考量（圖3）。

圖3 上半年專項債發行地區分布

大部分資金投入基礎設施建設。1-6月，地方政府發行的專項債券中，支持市政建設和產業園區基礎設施11691億元，交通基礎設施5777億元，社會事業6389億元，保障性安居工程5296億元，農林水利2832億元，生態環保1276億元，能源和城鄉冷鏈物流基礎設施802億元（見圖4），對穩定宏觀經濟發揮了重要作用。

圖4 2022年上半年新增專項債基金投資方向

二、當前地方政府專項債券使用和管理中存在的主要問題

好項目少，項目前期準備不足。“好項目少”、“專項債不好用”是近年來專項債管理和使用中聽到最多的抱怨。所謂好項目，是指未來收入能夠覆蓋債務本息的項目。這也是專項債制度的初衷，也是不計入赤字率的根本原因。但是經過多年的投入，我國傳統意義上的基礎設施已經普遍完善，因此近年來符合上述條件的項目越來越少。經過不斷擴大使用范圍，專項債券不僅可以用于交通、能源、農林、生態環境保護，也涉足國家重大戰略工程、保障性安居工程、社會事業等領域。后續擴建多為基本的、相對公益性的，長期效益高于短期效益，社會效益高于經濟效益。從理論上講，專項債券并不完全適用。這種項目與資金的性質不匹配，是所謂“專項債不好用”的根本原因。此外，今年以來，因穩增長需要，兩批累計申報項目已達7.1萬個。由于時間緊、任務重，部分項目提前申報準備不足，不切實際或粗心的成本效益估計，以及一些未按時完成的項目。預期的變化，導致近期各地出現項目調整、資金閑置等“后遺癥”。

部分項目籌建收入低于預期。為了滿足項目必須能夠自我平衡的要求，一些地方在編制項目時夸大了收入預測。常見的操作包括夸大停車位的收入和與項目相關的廣告。以某市大學城項目為例，雖然大學城地處城郊，車流量少，但車位日均占用率60%，廣告宣傳占用率高計算項目收益時為80%。還假設后期全部賣掉，這與實際情況不符。同時，部分項目在計算融資成本時沒有充分考慮經濟環境和物價水平的變化，項目當期成本較小。這一切都使得專項債項目求衡能力弱，一定程度上加大了地方財政后期還本付息的壓力。

轉換為物理工作量有很長的時間滯后。從專項債券的發行到形成實物工作量，再到形成固定資產投資，需要經過發行、撥付、使用等幾個環節。目前，這些環節之間的協同作用還不夠。一是發行進度快于撥款進度。如前所述，截至6月底，今年新增專項債發行已基本完成，但撥付進度約80%。二是撥款進度快于實際支出進度。即使資金到達了項目單位的賬戶，項目單位也需要根據項目建設的進度進行支付。由于種種原因，目前進展并不理想。以西部某省為例，截至7月27日，該省累計發行新增專項債券764億元，并全部向城市發行。發行進度100%，實際到位563.5億元，完成73.8%。支出355.4億元，支出進度46.5%。專項債上下環節不一致，除了不能及時轉化為實物工作量，迅速發揮促投資、穩增長作用外，還導致已發行的債權資金無法正常使用。閑置，增加資金利息，增加成本。發行進度100%，實際到位563.5億元，完成73.8%。支出355.4億元，支出進度46.5%。專項債上下環節不一致，除了不能及時轉化為實物工作量，迅速發揮促投資、穩增長作用外，還導致已發行的債權資金無法正常使用。閑置，增加資金利息，增加成本。發行進度100%，實際到位563.5億元，完成73.8%。支出355.4億元，支出進度46.5%。專項債上下環節不一致，除了不能及時轉化為實物工作量，迅速發揮促投資、穩增長作用外，還導致已發行的債權資金無法正常使用。閑置，增加資金利息，增加成本。

資金到位困難，配套資金不足。目前，地方政府可用于項目建設的資金來源主要包括：財政預算內投資、土地出讓金、上級轉移支付以及部分專項債務資金。新冠疫情發生以來，各地財政支出大幅上升，與此同時，土地出讓金大幅下降。僅今年上半年，全國土地出讓金就下降了31.4%。在短收嚴重、支出不減的情況下，地方政府可用于項目的資本金來源大幅縮水。根據財政部發布的《2022年上半年財政政策執行情況報告》，上半年，全國地方政府專項債券項目資金僅2400億元。此外，除專項債券外，大部分項目建設還需要一定的商業融資。受城投債收縮影響，這部分資金難以獲得。

地方政府面臨還債還息的“巨大壓力”。由于連年發行巨額專項債券，地方政府需要承擔的償債費用也有所增加。今年上半年，我國專項債務共償還本息6191億元，其中償還本金3532億元，償還利息2659億元。巨額還本付息成為新形勢下的“剛性支出”。為確保地方政府專項債券順利發行，地方政府要確保上年度專項債券本息正常償還。當項目收益難以償還本息時，地方政府可以挪用部分一般公共預算資金償還本息。在一定程度上加大了地方政府完成“三包”和維持一般公共預算正常運行的壓力。

三、優化專項債使用管理，充分釋放專項債穩投資效能

當前國際形勢瞬息萬變，我國經濟運行的外部環境極為復雜嚴峻。從國內看，三年的疫情對我國經濟發展影響巨大，不僅削弱了預期，也對供需雙方造成沖擊。經過多方努力，三季度以來我國經濟處于企穩回升階段，但經濟復蘇的速度和力度不及預期，經濟運行壓力仍然較大。綜合各方面情況，當前要緊緊抓住投資這個關鍵環節，一手抓項目，一手抓資金，優化專項債券使用管理，充分釋放專項債券穩投資效能，努力保持經濟運行在合理區間。爭取最好的結果。

用好地方政府專項債務額度。上半年，受長三角地區疫情影響，宏觀經濟市場不穩定，經濟運行一度脫離正常軌道。為及時穩定宏觀經濟市場，各部門努力提前落實年度工作計劃，有效對沖了經濟下行壓力。就專項債而言，原計劃全年發行的3.65萬億專項債已基本發行完畢，這為今年四季度的專項債創造了一個“缺口期”，急需填充。在這方面，全國人大常委會決定史無前例動用5000億元專項債務限額。從某種意義上說，動用剩余的專項債限額空間，就等于動用了多年來積累的寶貴財富。因此，要“把好鋼用在刀刃上”，確保用在促投資、穩增長的重點領域。在“十四五”規劃確定的102個重大項目基礎上，部分原定下年或下年實施的項目可提前到今年實施。結合當前世界新能源形勢，重點支持一批優質煤電項目和清潔能源項目，大力支持電動汽車充電樁等項目的推廣。北京、上海、江蘇、福建、廣東、河南、河北、四川是經濟大省。一方面，它們經濟規模大，基礎設施建設拓展空間大。另一方面，它們也是有特殊債務限額余額的大省。做好項目準備工作，加快完成專項債務余額使用限額手續，積極謀劃資金和配套資金普通專項債和項目收益專項債，盡快轉化為實物工作量。需要指出的是，即使在當前保投穩增長壓力巨大的情況下，專項債仍要保持初心，

加快專項債務資金使用，盡快形成實體工作量。制約專項債務資金使用進度的主要原因是項目準備不足，一些地方一直存在“重資金、輕項目推進”的現象。對此，要進一步做好項目前期工作，各地要深刻領會國家重大戰略發展意圖，在此基礎上做好項目設計。要進一步加快立項進度，科學合理解決用地、用能、用水、用海等重點難點問題，為項目落地創造條件。要堅持“資金跟項目走”，防止資金閑置，減少“錢等項目”。有關部門要加強對專項債券項目建設的調度、指導和監督，推動各地加快資金使用。要進一步落實支出進度通報預警制度，對進展緩慢的省份實施預警督促，逐步建立健全下一年度專項債分配指標與實際支出進度掛鉤的制度。指導和督促專項債券項目建設，推動地方加快資金使用。要進一步落實支出進度通報預警制度，對進展緩慢的省份實施預警督促，逐步建立健全下一年度專項債分配指標與實際支出進度掛鉤的制度。指導和督促專項債券項目建設，推動地方加快資金使用。要進一步落實支出進度通報預警制度，對進展緩慢的省份實施預警督促，逐步建立健全下一年度專項債分配指標與實際支出進度掛鉤的制度。

多措并舉解決專項債項目資金和融資問題。隨著我國房地產市場的階段性變化，土地出讓金對地方建設的支持作用有所下降。總的來說，需要考慮為項目建設開辟新的資金來源。一是用好部分專項債券資金可用于資本金的政策。如果不能擴大使用范圍，需要考慮提前啟動部分符合條件的項目。二是用好政策性、開發性金融工具。目前，國務院已兩次批準下達6000億元政策性、開發性財政資金，部分可用于補充重大項目資金或橋接專項債項目資金。三是未來可以考慮增加預算內投資和地方政府一般債務作為項目資金。四是進一步加強財政政策與貨幣政策的協調配合。專項債券的發行和融資離不開貨幣政策的協調配合。結合國內外金融市場現狀，預計下半年我國貨幣政策將繼續保持低利率、流動性充裕的金融環境，有利于地方政府專項債券的發行并應予以維護。未來可考慮增加預算內投資和地方政府一般債務作為項目資金。四是進一步加強財政政策與貨幣政策的協調配合。專項債券的發行和融資離不開貨幣政策的協調配合。結合國內外金融市場現狀，預計下半年我國貨幣政策將繼續保持低利率、流動性充裕的金融環境，有利于地方政府專項債券的發行并應予以維護。未來可考慮增加預算內投資和地方政府一般債務作為項目資金。四是進一步加強財政政策與貨幣政策的協調配合。專項債券的發行和融資離不開貨幣政策的協調配合。結合國內外金融市場現狀，預計下半年我國貨幣政策將繼續保持低利率、流動性充裕的金融環境，有利于地方政府專項債券的發行并應予以維護。進一步加強財政政策與貨幣政策的協調配合。專項債券的發行和融資離不開貨幣政策的協調配合。結合國內外金融市場現狀，預計下半年我國貨幣政策將繼續保持低利率、流動性充裕的金融環境，有利于地方政府專項債券的發行并應予以維護。進一步加強財政政策與貨幣政策的協調配合。專項債券的發行和融資離不開貨幣政策的協調配合。結合國內外金融市場現狀，預計下半年我國貨幣政策將繼續保持低利率、流動性充裕的金融環境，有利于地方政府專項債券的發行并應予以維護。

在專項債券與地方政府一般公共預算之間建立“防火墻”。近年來，隨著財政收支的反復收緊，地方財政管理出現了兩種傾向。一是變相使用專項債務資金，用于支付一些本應由一般公共預算保障的項目，二是改用一般公共預算。預算收入填補了專項債務的漏洞。這兩類資金的用途、性質和管理方式各不相同，混用會極大地破壞財務紀律。特別是第二種情況，會加劇地方金融風險，造成地方政府“三保”薄弱，甚至會帶來負面影響。社會穩定的惡性事件。要加快出臺管理制度，防止兩類資金混用，并通過技術手段加強監控。審計部門也可以提前介入普通專項債和項目收益專項債，堅決杜絕此類情況的發生。

繼續深化我國投融資體制改革。適度超前的基礎設施投資，是進一步構建全國統一市場、激發總需求的關鍵舉措。隨著我國經濟發展進入新階段，現有投融資體制逐漸暴露出一些不適應的方面，需要繼續深化我國投融資體制改革。具體來說，要緊緊抓住當前投融資中項目與資金性質不匹配這條主線，統籌考慮各類資金與項目的匹配，實現多元化項目與多元化來源的匹配。的資金。太多壓力集中在專項債上。通常來說，一般來說，對關系我國經濟中長期發展，但具有較強基礎和公益性的項目，可主要通過財政預算內投資和發行國債等方式配套資金。對地方政府職權范圍內的公益事業和社會事業建設，需要考慮一般債務的支持。至于專項債，要堅定不移地選擇那些未來能盈利、能平衡自身的項目予以支持。只有這樣，才能在推進基礎設施建設的同時，有效防范資金端問題積累帶來的隱患。返回搜狐查看更多 但有比較雄厚的基礎和公益性，主要可以通過財政預算內投資和發行國債等方式配套資金。對地方政府職權范圍內的公益事業和社會事業建設，需要考慮一般債務的支持。至于專項債，要堅定不移地選擇那些未來能盈利、能平衡自身的項目予以支持。只有這樣，才能在推進基礎設施建設的同時，有效防范資金端問題積累帶來的隱患。返回搜狐查看更多 但有比較雄厚的基礎和公益性，主要可以通過財政預算內投資和發行國債等方式配套資金。對地方政府職權范圍內的公益事業和社會事業建設，需要考慮一般債務的支持。至于專項債，要堅定不移地選擇那些未來能盈利、能平衡自身的項目予以支持。只有這樣，才能在推進基礎設施建設的同時，有效防范資金端問題積累帶來的隱患。返回搜狐查看更多 對地方政府職權范圍內的公益事業和社會事業建設，需要考慮一般債務的支持。至于專項債，要堅定不移地選擇那些未來能盈利、能平衡自身的項目予以支持。只有這樣，才能在推進基礎設施建設的同時，有效防范資金端問題積累帶來的隱患。返回搜狐查看更多 對地方政府職權范圍內的公益事業和社會事業建設，需要考慮一般債務的支持。至于專項債，要堅定不移地選擇那些未來能盈利、能平衡自身的項目予以支持。只有這樣，才能在推進基礎設施建設的同時，有效防范資金端問題積累帶來的隱患。返回搜狐查看更多 只有這樣，才能在推進基礎設施建設的同時，有效防范資金端問題積累帶來的隱患。返回搜狐查看更多 只有這樣，才能在推進基礎設施建設的同時，有效防范資金端問題積累帶來的隱患。返回搜狐查看更多